La Direction de l’administration générale et de la modernisation des services (DAGEMO) est une direction ministérielle qui relève du Ministère du Travail, de l'Emploi et de la Santé. Elle œuvre en liaison avec la Direction générale de la modernisation de l’Etat (DGME), elle-même placée sous l’autorité du ministre de l’Economie, des Finances et de l’Industrie.

A sa création, en 1990, l'objectif initial de la DAGEMO était double :

• prendre en charge la gestion des moyens humains, matériels et financiers du ministère du Travail, de l'Emploi et de la Santé;
• animer la modernisation des services de l'Etat, notamment dans le cadre de la décentralisation des administrations initiée par le président François Mitterrand
•  après son élection en 1981, avec pour conséquence une nouvelle répartition des compétences entre services administratifs centraux et administrations territoriales.

Cet objectif fut élargi en 2007 dans le cadre de la Révision générale des politiques publiques (RGPP) voulue par Nicolas Sarkozy, alors nouvellement élu à la présidence de la République.

La RGPP vise plus particulièrement une rationalisation des dépenses publiques passant par la modernisation et la simplification de l'organisation de l'Etat.

L'administration publique centrale représente l'Etat au sens strict (pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire) ainsi que les Organismes divers d'administration centrale (ODAC) dotés d'une compétence fonctionnelle spécialisée au niveau national, dont fait partie la DAGEMO.

Pour s’adapter aux évolutions du monde et de la société, l’Etat s'est constamment modernisé par le biais de réformes permettant de rendre l’administration plus efficace et d’améliorer les services rendus aux usagers.

Parmi les dates-clef de la réforme de l'Etat figurent :

• 1945 : création de l'Ecole nationale d'administration (ENA);
• 1973 : institution du Médiateur de la République chargé d'étudier les réclamations des administrés auprès des institutions étatiques (remplacé depuis 2011 par le Défenseur des droits, aux champs de compétences plus élargis);
• 1978 : création de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) encadrant le traitement des données à caractère personnel;
• 1979 : vote d'une loi obligeant notamment les administrations à motiver les actes individuels défavorables ou dérogatoires;
• 1990 : création de a DAGEMO;
• 1998 : lancement du Plan d'action gouvernemental pour la société de l'information (PAGSI) prévoyant par exemple la généralisation des sites internet dédiés aux services publics et la mise en ligne des formulaires administratifs;
• 2001 : loi réformatrice instituant dans les administrations de nouveaux modes de gestion reposant sur la performance;
• 2004 : lancement du programme gouvernemental d'Administration électronique (ADELE) qui prévoit parmi d'autres objectifs la dématérialisation des procédures, entièrement accessibles sur internet;
• 2005 : création de la DGME qui concentre en une seule entité diverses structures chargées de la réforme de l'Etat;
• 2007 : lancement de la RGPP, dernière reforme en date initiée par le gouvernement, avec pour objectif principal le retour à l'équilibre budgétaire induisant une progression des dépenses publiques deux fois moins rapide que durant les dix dernières années, soit un accroissement d’environ 1 % en volume chaque année.

Dans ce cadre plus particulier de la RGPP, la DAGEMO est particulièrement concernée par deux changements importants :

• la fusion des services d’inspection du travail (issus des secteurs ministériels de l’agriculture, des transports et du travail), donnant lieu à des transferts d'agents de l'Etat et à d'importantes réorganisations de fonctionnement;
• la restructuration des services décentralisés liée à la création des Directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE), issues du regroupement de nombreuses directions régionales, et chargées de coordonner les politiques publiques dédiées au développement économique, de l’emploi, du travail et de la protection des consommateurs.

Sur ce dernier point, la décentralisation initiée il y a 30 ans occupe une place centrale dans les actions menées par la DAGEMO. Elle consiste pour l'Etat en un transfert des compétences à des personnes morales qu'il crée, avec d'une part une vocation générale comme pour les collectivités territoriales (ayant une compétence pour toutes les affaires de leur territoire), par opposition d'autre part aux établissements publics (ayant une compétence spécifique pour l'objet que leurs statuts déterminent). La déconcentration, qui relève aussi des attributions de la DAGEMO, consiste en revanche en un transfert de compétences à l'extérieur de l'État sans création de personne morale.

Les premières lois de 1871 et 1884 relatives à la décentralisation n'avaient instauré qu'une très relative autonomie des communes et des départements par rapport à l'Etat, le préfet détenant le pouvoir exécutif du département. Elles faisaient alors apparaître la France comme un pays peu décentralisé par rapport à ses voisins.

Les lois Defferre, du nom du ministre de l'Intérieur et de la Décentralisation, promulguées en 1982 et 1983, sont à l'initiative de la décentralisation telle qu'elle est appliquée aujourd'hui. Elles transfèrent notamment le pouvoir exécutif départemental du préfet au président du Conseil général et instituent la région en une collectivité territoriale de plein exercice. Ces lois sont intervenues 13 ans seulement après l'échec du référendum d'avril 1969, qui proposait entre autres changements la création de régions aux compétences élargies. L'issue négative de ce référendum, voulu par Charles de Gaulle, président de la République, aboutit à son abandon du pouvoir suprême.

La DAGEMO assure les missions d’une administration centrale pour l’ensemble du ministère du Travail, de l'Emploi et de la Santé : les affaires financières, la gestion des ressources humaines, l’allocation des moyens humains et financiers, le développement et la cohérence des systèmes d’information.

Ces fonctions classiques d'administration de moyens s’ajoutent à la coordination et au pilotage de politiques transversales, à la conduite de la modernisation et à l’animation du réseau des services déconcentrés.

Les principales attributions de la DAGEMO sont :
 

• le contrôle de gestion, la comptabilité, la commande publique et l’organisation du dialogue de gestion avec l’administration territoriale;
• le pilotage des moyens de fonctionnement du ministère et la liaison avec les services en vue de les accompagner dans les expérimentations à mener;
• la conduite des personnels de l’administration centrale, de sa bureautique et de sa logistique, ainsi que la mise en œuvre de sa décentralisation;
• la gestion prévisionnelle de l’emploi et des compétences, l’action sociale, les conditions de travail, les statuts, la gestion des services ressources humaines par les services déconcentrés, les relations sociales et le contentieux général;
• le système d’information, chargé d’élaborer ou d’accompagner les projets informatiques et d’en garantir la cohérence;
• la conduite des actions de communication internes et externes.

Hormis le concours de chargés de missions, de directeurs de projets et de cellules diverses, la DAGEMO s'appuie notamment sur quatre entités distinctes pour remplir son mandat :

-la sous-direction des ressources humaines;

-la sous-direction des systèmes d'information;

-la sous-direction des affaires financières;

-la division de la logistique et du patrimoine.

La DAGEMO occupe une place centrale dans la mise en œuvre des réformes structurelles voulues par la RGPP, parmi lesquelles la profonde réorganisation des administrations départementales et régionales.

Elle agit également dans le cadre de certaines instances de fonctionnement de l'Etat issues de la construction européenne. Certaines adaptations nationales obligatoires, liées aux traités, ont par exemple abouti à la création du Secrétariat général aux Affaires européennes (SGAE), garant des positions françaises exprimées au sein des institutions européennes, et de la Représentation permanente basée à Bruxelles, coordonnant les systèmes décisionnels français et européen.

L'influence du droit communautaire a aussi, par exemple, ouvert l'accès à la fonction publique à des ressortissants d'autres Etats membres de l'Union européenne, ou encore amené un renouvellement accéléré des compétences indispensables. Il a surtout mis en lumière la nécessité fondamentale, face à la prolifération des textes et à la complexité du droit, de préserver la sécurité juridique de l'Etat par une normalisation et une codification accrues comme le souligne le Rapport public 2006 du Conseil de l'Etat.

Le projet de loi de finances pour 2011 relatif à la modernisation de l'Etat prévoyait par exemple, dans le cadre du programme Stratégie des finances publiques et modernisation de l'État, qui rassemble un nombre important d'acteurs publics, une enveloppe globale de 291 millions d'euros, dont plus de 18% (53,5 millions d'euros) dédiés à la modernisation de l'Etat.

Les mesures relevant du processus de réforme issues de la RGPP, à laquelle participe activement la DAGEMO, sont très ambitieuses.

On peut notamment citer parmi les principales réformes :

• le non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, avec une redistribution partielle des économies réalisées aux agents de l'Etat;
• l'abaissement de 10 % des plafonds d'accès aux logements sociaux et l'augmentation en parallèle des surloyers de ces mêmes logements en cas de dépassement du plafond de ressources;
• la suppression des dispositifs favorisant les départs anticipés des seniors à la retraite;
• la réorganisation du réseau diplomatique français à l'étranger;
• la mutualisation des services administratifs des armées de Terre, de l'Air et de la Marine.

Les mesures dédiées plus particulièrement à la rationalisation des fonctions supports de l'Etat consistent en une recherche d'économies de 10 % portant sur les dépenses de fonctionnement telles que l'équipement informatique, la logistique, la communication, la formation, l'organisation des concours de la fonction publique, les achats, le parc immobilier ou encore la gestion de la paie.

Enfin, et non des moindres au regard de la perception souvent négative de l'administration par ses administrés, la DAGEMO coordonne également toutes les actions du gouvernement ayant pour but d'améliorer la qualité de service rendu à l'usager. Les guichets uniques d'accueil à distance sont par exemple renforcés grâce notamment au raccordement de tous les sites publics à l'adresse web mon.service-public.fr, sans oublier le lien systématique entre le service de renseignements par téléphone 39 39-Allo Service-Public et les autres services d'appels administratifs.

A ces mesures de simplification des démarches administratives et du langage qui les accompagnent, de refonte des formulaires et de développement de l'administration électronique, il convient également de souligner la simplification de certaines missions des agents par une codification des lois et règlements, ainsi qu'une optimisation du fonctionnement de l'administration grâce au développement du travail en réseau.

Le thème de la réforme de l’Etat est un élément ancien du débat public. De nombreuses réformes ont émaillé le parcours des institutions administratives dès 1945, sans compter les observations et recommandations émises au cours du XIX^ème siècle.

La LOLF compte néanmoins parmi les réformes les plus récentes et les plus innovatrices. Bouleversement complet des règles budgétaires et comptables de l'Etat, elle est adoptée en quelques mois seulement par le Parlement, dont elle renforce au passage le rôle décisionnel en matière budgétaire. Son cadre de gestion, désormais centré sur la responsabilisation des gestionnaires et le contrôle de la performance, est un défi sans précédent pour l'Etat.

La LOLF a pour conséquences de nouveaux budgets ministériels, une nouvelle comptabilité, de nouveaux modes de gestion et de nouveaux systèmes d'information. Les administrations, les juridictions de contrôle et les assemblées parlementaires sont ainsi confrontées à un profond renouvellement des règles régissant les budgets, les modalités de leur contrôle et, plus largement, la gestion publique.

Une telle organisation révèle notamment des problèmes de synthèse de données plus complexes que dans l'ancien dispositif. Les budgets opérationnels de programme (BOP) des différents ministères, trop nombreux et trop départementalisés, nécessitent une gestion ramenée au niveau régional afin de disposer d'une masse critique suffisante.

Par ailleurs, premier bénéficiaire de la LOLF du fait de l'accroissement de ses pouvoirs en la matière, le Parlement peut influer sur la ventilation des crédits alloués. Il est néanmoins freiné dans cette mission par une difficulté certaine à évaluer les actifs de l'Etat, particulièrement les immobilisations incorporelles comme par exemple l'équipement informatique et, partant, le suivi des coûts réels liés à cette activité. La lourdeur du système d'information, qui conditionne la bonne application de la loi organique même, est souvent critiqué par les responsables des BOP, mettant ainsi en exergue le rôle prépondérant de l'économie immatérielle.

Un des autres reproches majeurs faits à la LOLF réside dans la conduite trop formelle des dialogues de gestion, censés fluidifier sa mise en application, particulièrement au niveau régional.

Enfin, l'Etat est également critiqué par les syndicats pour avoir regroupé, sans distinction des besoins régionaux, les périmètres d’action des ministères au sein de pôles prédéfinis restreints. Supposée être plus claire pour les usagers de l'administration, cette organisation se fait, selon ses contradicteurs, au détriment de la variété et de la qualité des services rendus au public, avec pour conséquence la dénaturation des missions des agents au service d'une logique comptable.

La DAGEMO a été précédemment dirigée par sept hauts fonctionnaires depuis 1990, en sus de son actuel directeur :

• 1990 - 1991 : Yves Carcenac;
• 1991 - 1994 : Jean-Claude Perrel (premier directeur à faire évoluer l'organigramme);
• 1994 - 1998 : Pierre Soutou;
• 1998 - 2000 : Marie-Caroline Bonnet-Galzy;
• 2000 - 2004 : Dominique Lacambre (réorganise la DAGEMO autour de pôles spécifiques);
• 2004 - 2008 : Jean-René Masson;
• 2008 - 2011 : Luc Allaire.
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Contrairement au parcours plus classique de ses prédécesseurs, Luc Allaire a notamment amorcé sa carrière comme secrétaire général du Conseil supérieur de la danse au sein du ministère de la Culture et de la Communication (1988-1991), avant d'occuper parmi d'autres fonctions celle de directeur adjoint de l'Opéra national de Paris (2001-2003).